DUGAAN penyadapan terhadap presiden Prabowo membuka pertanyaan mendasar tentang cara kekuasaan bekerja di Indonesia. Kepada siapa kewenangan negara diabdikan, hukum dan kepentingan masyarakat, atau jaringan yang memberikan jabatan, perlindungan, serta akses kekuasaan? Perkara tersebut harus diselesaikan berdasarkan bukti. Namun, pertanyaan kelembagaannya tidak boleh tenggelam dalam perdebatan mengenai individu.
Dugaan penyadapan tidak otomatis membuktikan makar ataupun keberadaan satu jaringan politik yang mengendalikan institusi. Meski demikian, persoalan tersebut dapat menjadi pintu masuk untuk memeriksa kemungkinan bergesernya loyalitas, dari institusi kepada individu, dari mandat publik kepada kepentingan patron. Perspektif ekonomi kelembagaan membantu menjelaskan bagaimana pergeseran itu berlangsung.
Memahami Politik Patron
James C. Scott (1972), dalam Patron-Client Politics and Political Change in Southeast Asia, menjelaskan hubungan patron-klien sebagai pertukaran antara pihak yang memiliki sumber daya lebih besar dan pihak yang membutuhkan dukungan. Patron memberikan akses, manfaat, atau perlindungan. Klien membalasnya dengan loyalitas dan pelayanan. Hubungan tersebut bersifat personal, timbal balik, serta tidak setara.
Politik patron bukan sekadar kedekatan. Unsur penentunya adalah pertukaran yang mengikat kedua pihak. Dukungan diberikan dengan harapan memperoleh balasan. Dalam kehidupan bernegara, hubungan ini menjadi persoalan ketika sumber daya publik digunakan untuk membiayai pertukaran pribadi. Jabatan diperlakukan sebagai pemberian seseorang, sedangkan kewenangannya dipakai untuk membalas dukungan.
Edward Aspinall dan Ward Berenschot (2019), dalam tulisanya Democracy for Sale: Elections, Clientelism, and the State in Indonesia, memperlihatkan pentingnya jaringan informal dalam politik Indonesia. Akses terhadap kekuasaan tidak hanya berlangsung melalui organisasi formal, tetapi juga melalui koneksi personal, perantara, dan pertukaran manfaat. Demokrasi elektoral tidak dengan sendirinya menghapus patronase.
Jabatan sebagai Utang Politik
Dari perspektif ekonomi, masalah utamanya terletak pada struktur insentif. Secara resmi, promosi ditentukan oleh kompetensi, integritas, dan kinerja. Namun, apabila masa depan karier lebih dipengaruhi kedekatan dengan pemegang kekuasaan, pejabat menerima pesan berbeda: kemampuan bekerja tidak cukup; seseorang juga harus memiliki pelindung.
Bagi individu, mengikuti patron dapat terasa rasional. Dukungan patron menawarkan peluang promosi, akses, atau perlindungan. Sebaliknya, menolak permintaannya dipersepsikan mengancam karier. Akan tetapi, pilihan yang menguntungkan individu belum tentu menguntungkan institusi. Investasi membangun hubungan pribadi kemudian dapat mengalahkan investasi meningkatkan kemampuan dan mutu pelayanan.
Karena itu, penyimpangan tidak cukup dijelaskan sebagai kelemahan moral. Integritas penting, tetapi analisis kelembagaan harus menanyakan siapa yang menentukan penghargaan dan hukuman. Seruan profesionalisme sulit bekerja apabila kepatuhan kepada patron lebih menjamin kelangsungan karier daripada kepatuhan kepada aturan. Sistem demikian menciptakan biaya bagi perilaku yang justru benar.
Dua Pusat Loyalitas
Keadaan ini memperumit masalah prinsipal-agen. Masyarakat memberikan mandat kepada penyelenggara negara, tetapi tidak memiliki informasi dan kemampuan yang sama untuk mengawasi pelaksanaannya. Pejabat menguasai prosedur, informasi, serta perangkat operasional yang tidak seluruhnya dapat diamati publik. Kesenjangan tersebut menyediakan ruang bagi penyalahgunaan kewenangan.
Patronase menambahkan pusat pemberi insentif lain. Secara formal, pejabat bertanggung jawab kepada institusi. Secara informal, ia merasa berutang kepada pihak yang menopang kariernya. Pergantian pemimpin belum tentu memutus hubungan tersebut karena jabatan dapat berganti lebih cepat daripada jaringan ketergantungan. Ini merupakan kemungkinan mekanisme, bukan pembuktian terhadap pihak tertentu.
Puncak Gunung Es
Dugaan penyadapan terhadap presiden dapat menjadi metafora puncak gunung es, dengan batas jelas. Yang mungkin berulang bukan tindakan penyadapan yang sama, melainkan pengalihan kewenangan untuk kepentingan jaringan. Pada pemerintahan provinsi, kabupaten, atau kota, bentuknya dapat muncul melalui promosi, mutasi, pengadaan, dan alokasi anggaran.
Kritik tersebut tidak membutuhkan anggapan tentang satu pengendali nasional. Patronase dapat berbentuk jaringan bertingkat dan saling bersaing. Seorang pejabat bisa menjadi klien bagi tokoh di atasnya sekaligus patron bagi bawahannya. Karena itu, pemeriksaan harus menelusuri hubungan antara keputusan, instruksi, manfaat, dan imbalan, bukan sekadar mencatat kedekatan.
Risiko ekonomi patronase melampaui uang yang mungkin diselewengkan. Pertama, salah alokasi sumber daya dimana proyek dipilih untuk membalas dukungan, bukan memaksimalkan manfaat sosial. Kedua, penurunan kualitas birokrasi dikarenakan kedekatan mengalahkan kompetensi, sementara pegawai berprestasi kehilangan insentif. Ketiga, kenaikan biaya transaksi membuat warga membutuhkan perantara untuk memperoleh pelayanan yang seharusnya menjadi hak.
Keempat, pengawasan melemah ketika pemeriksa bergantung pada jaringan yang diperiksanya. Pelapor dapat memilih diam karena memperhitungkan risiko karier. Besarnya kerugian harus diukur pada setiap kasus, bukan diasumsikan seragam. Namun, mekanismenya menunjukkan persoalan distribusi yaitu manfaat terkonsentrasi pada kelompok tertentu, sedangkan biaya ditanggung masyarakat melalui pelayanan buruk dan kesempatan yang hilang.
Memutus Ketergantungan
Jika diagnosisnya terjadi patronase, mengganti pejabat tidak cukup. Promosi, mutasi, dan pemberhentian perlu memiliki alasan yang terdokumentasi serta dapat diperiksa. Seleksi terbuka tidak memadai apabila keputusan akhirnya tetap diarahkan melalui hubungan personal. Perintah sensitif harus tercatat, penggunaan kewenangan dapat diaudit, dan penolak perintah melanggar hukum memperoleh perlindungan.
Pembenahan juga harus mengurangi ruang pertukaran tersembunyi dalam anggaran dan pengadaan. Kriteria penerima manfaat, pemilihan proyek, serta hasil pelayanan perlu dibuka untuk pengawasan masyarakat. Tujuannya bukan menghapus hubungan personal, melainkan memastikan hubungan tersebut tidak menentukan hak warga. Reformasi harus mengurangi ketergantungan kepada orang kuat, bukan sekadar mengalihkan kesetiaan.
Penegakan hukum harus menjangkau pemberi perintah, pelaksana, dan pengguna hasilnya tanpa menghapus pembuktian individual. Penerima manfaat belum tentu pemberi perintah. Membalas patronase dengan patronase hanya mengganti pusat loyalitas. Negara yang kuat membuat karier, pelayanan, dan perlindungan hukum tidak bergantung pada seorang pelindung. Kewenangan adalah amanah publik, bukan pembayaran utang politik. 